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深度:光伏产业质疑的焦点与前景分析

导读: 光伏产业的兴盛,高度吻合国家“构筑人类命运共同体”的大政方针,光伏产业又怎能不受国家的悉心呵护呢?

——《关于2018年光伏发电有关事项的通知》再点评

2018年6月1日,发改委、财政部、能源局联合发布《关于2018年光伏发电有关事项的通知》。通知颁布以来的60个小时,整个光伏产业及光伏相关的金融领域,都经历着巨大的洗礼和考验。对于每一个光伏人而言,这60个小时并不轻松。

在这60个小时中,有认真梳理政策脉络、分析对产业各方面影响的,有连夜开会、讨论应对策略的,有积极探索未来产业出路、为行业明天建言献策的,也有抱头痛哭、呼爹喊娘的,甚至也有提出种种质疑、怀疑政府信用的。

在SOLARZOOM新能源智库看来,上述现象都非常正常,毕竟这次政策出台有三大超预期之处:(1)对属于分布式光伏分支之一的户用光伏采取指标管理,而此前《关于征求光伏发电相关政策文件意见的函》只是对工商业分布式采取指标管理,(2)以“暂不安排普通电站”的方式叫停普通电站,(3)采用“自发文之日起”立即执行的方式而不给予宽限期。

除此以外,本次政策对以下几种情形带来了一定程度的负面影响:(1)对于已经获得2017年指标,而尚未在2018年5月31日前并网的普通电站,(2)对于已经签约、开工甚至已经采购设备,而尚未并网的分布式光伏项目,(3)对于早先因为历史原因“先建先得”而至今尚未获得指标的项目(进一步延长了纳入指标的等待时间)。

【光伏产业质疑的焦点】

正是因为上述原因,在本次产业政策公布以来的这60个小时内,行业内出现了一些关于“政府信誉何在?”的质疑。行业内质疑的焦点在于:

(1)认为当下政策与《国家发展改革委关于2018年光伏发电项目价格政策的通知》(发改价格规[2017]2196号)存在不符。

(2)认为当下政策与《国家能源局关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》(国能发新能[2017]31号)存在不符。

(3)认为将已经备案但尚未并网的项目纳入地方支持范围是“随意取消补贴资格,严重损害了分布式光伏项目投资人的合法权益,既不合规,更不合法!”

(4)认为采用数量化控制手段(建设规模“一刀切”)而非市场化控制手段(如“竞电价”)是典型的懒政。

(5)认为当下政策不设宽限期,没有给予合理的缓冲规模,有“懒政”之嫌。

【政策的合理性分析】

SOLARZOOM新能源智库认为:国家加速削减光伏产业增量项目补贴,存在较强的合理性;国家信用坚如磐石,当下政策并无影响政府信誉的情形存在;当下政策的控制手段在政府部门通盘考虑后,属于自由裁量的范围,且符合效率原则;而当下政策后续的具体细则和执行手段,则并非不可以商榷。

首先,我们不妨先来看一下本次政策的宏观背景:

(1)新能源产业的发展存在着各部门之间协调上的困难。发改委、能源局、财政部、电网公司分别负责价格政策制定、产业政策制定及装机规模规划、补贴征收及发放、保证消纳及电力安全等职能。各部门之间的目标函数、约束条件各有不同,各部门之间的协调机制有待健全,由此导致了2015-2016年相对严重的西部光伏电站限电问题,以及2017年以来的补贴缺口随着时间的推移以“平方关系”显著扩大的情形。当下,限电问题已有明显改善;而补贴缺口问题则缺乏良好的解决方案,缺口在2017年末已经超过了1000亿元。

(2)在国家能源局推进光伏产业政策的时候,曾经面临一些历史疑难问题。比如在2014年曾力推“分布式光伏”,但光伏企业当时尚未探索出良好的商业模式,响应力度不足,从而2014年的8GW分布式光伏指标完成甚少。由此,从2015年开始,不少省份的地方政府推出“先建先得”政策。“先建先得”政策在推动光伏产业规模增长的同时,也带来电站规模和品质失控风险加大、部分地方滋生权力寻租的苗头、行业潜在合规风险加剧等问题,由此能源局在2016年12月果断发文《国家能源局关于调整2016年光伏发电建设规模有关问题的通知》(国能新能[2016]383号),叫停“先建先得”政策。2017年7月,为了响应国家“支持青山绿水”的号召并彻底解决“先建先得”的历史遗留问题,能源局出台《国家能源局关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》(国能发新能[2017]31号),这也就是光伏产业大家所熟知的2017-2020年每年21-22GW的地面电站指标。

(3)国家补贴光伏的目的和初衷并非让行业企业获得“持续的超额收益”,而是为了促进行业企业在有合理盈利的情况下“不断降本”,从而支持国家能源结构优化,支持青山绿水。

(4)2017年以来,不止一家上市公司光伏相关业务实现了连续多个季度40%甚至50%以上的超高毛利率,市值一路创新高,这意味着国家对于光伏产业的补贴水平已经与上述初衷逐渐违背。

(5)新能源产业的补贴取自于可再生能源电价附加,意味着用各行各业及全国人民的电费或者说是“血汗钱”来补贴新能源产业。这对于发改委而言,自然存在着对补贴方向和补贴效率的斟酌问题。“1分钱的补贴用于光伏的补贴效率更高,还是用于风电的补贴效率更高”,自然需要平衡。当前来看,风电产业的平均度电补贴力度在0.10元/度左右,而光伏产业的平均补贴力度则高达0.30元/度。同样1分钱补贴,补贴光伏所产生的效益远低于风电。而光伏产业的新增规模(2017年新增53GW)、企业投资积极性则从2017年开始远超过了风电(2017年新增15GW),由此也可以判断出,光伏产业存在着明显的超额收益,继续高额补贴光伏产业将违背国家补贴新能源的初衷。

基于上述关于政策宏观背景的分析,SOLARZOOM智库认为:国家在此时出台政策加速削减光伏产业的增量项目补贴,虽然从感情上看对光伏产业形成了一定的负面影响,但从国家统筹最优的角度来看则是非常合理的。

而关于本次政策是否损害国家和政府信用,SOLARZOOM智库坚定的认为:国家信用坚如磐石,当下政策并无影响政府信誉的情形存在。理由如下:

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