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财政应如何支持新能源发展?

  李克强总理在今年的“两会”上誓言:要像对贫困宣战一样对污染宣战。就在上月末,严重的雾霾再一次笼罩京华,生动现实地向我们提示着治理大气污染的急迫性。

  经过从去年到今年的讨论,各方面都对雾霾的成因已基本形成共识,即以煤为主的能源结构是主要的元凶之一。因此,治理大气污染的策略之一,就是尽快发展可替代煤电的其它新能源,如风电、光伏等。

  财政对于新能源的支持由来已久。以光伏为例,从中央到地方,支持光伏产业发展的除“金太阳工程”、“太阳能屋顶计划”等直接的财政补贴外,税收优惠也多有优惠,如实施消费型增值税、15%的企业所得税、提高出口退税率、进口设备免征关税和进口环节增值税、再投资税收抵免等,2011年后开始转向电价补贴。力度不可谓不大,早期金太阳工程的财政补贴曾高达投资的75%,晚近的电价补贴高达每度一元。效果怎样呢?各地风起云涌地投资建光伏,在不到十年的时间里,光伏就走完了由兴到盛、到衰的全过程,陷入产能严重过剩的困境。据说最热的时候全国有几百个城市大力发展光伏太阳能产业,其中有100多个建设了光伏产业基地,全国有各类光伏企业1000多家,直接从业人数超过40万人,光伏组件产量连续五年高居世界第一名,整个产能达35GW,远超同期国内外市场需求的总和。但与此同时,光伏业一直存在的“两头在外”问题始终不能得到解决,2010年适逢金融危机后,欧美市场消费趋冷,财政紧张,多国政府先后取消或降低了对于光伏的补助,我国光伏业在重大市场变故前,纷纷打开了激烈的价格战,最终招来欧美“双反”报复,接着,光伏业巨头无锡尚德宣布破产,国内光伏业全面进入寒冬,至今尚未复原。

  光伏从盛到衰、从热到冷的“过山车”历程昭示的教训是多方面的,客观地讲,财税政策在其中也“功不可没”。具体而言,一是以投资补贴的财政直接支出方式不论是在补贴的资金额度、补贴环节、补贴方式上都存在问题,形成全社会争先恐后的政策套利潮,设租、寻租屡禁不能止,用一名官员的话讲,“怎么打补丁都没有用”。二是各类税收优惠,不仅名目繁多,而且幅度也很大,极大地影响了税制的统一,损伤了应有的公平。事实上,除了各类财税优惠政策,只要进入了战略性新兴产业和重点发展的产业目录,各级政府还给予了土地、贷款、用水用电等方面的补助。所有这些局部看来有益的、理性的行为却在整体上造就了包括光伏、风电等新能源在内若干行业的的产能严重过剩,成为当前经济运行的主要风险点。

  当前,我国经济已进入转型升级的新阶段。转型升级的一个重要方面就是经济增长的动力要由外需转向内需、由主要依赖资源要素投入转向主要依靠创新。以新能源为例,要突破当前严峻的生态、环境与资源制约的困境,发展新能源是唯一之路。回头看看国内新能源的消费环境,就可以发现我们在很多方面还没有做好准备。举例而言,今年3月,北京开放了对电动汽车发放牌照,在首批1600个牌照中,申请的仅有1400多人,与近百万人排队争抢燃油汽车牌照的盛况形成鲜明对比。究其原因,还是因为政府还没有来得及创造出使用电动汽车的环境,偌大北京,找不到几个电动车可以充电的地方。与此相类似,光伏在海外市场折戟以后,有关方面认识到应该眼光朝内,启动国内市场的光伏消费,但一旦真如此做,就发现一系列问题,如光电、风电等上网竞价机制不顺、与煤电比价严重倒挂、技术创新不足等等,实施起来阻碍重重。

  但我们别无选择。在支持新能源概念走向现实的过程中,财税方面仍然大有可为,只是方式将与从前不同。相比于财政直接补贴生产者,今后补贴的重点应转向消费者,以彻底消除设租、寻租、疯狂政策性套利的土壤。二是要明确各级政府的税收管理权限,减少区域性的各类税收优惠政策。三是价、税、财联动,理顺各类资源型产品的价格形成机制,这其中可做的事情很多,如积极推动资源税由从量计征到从价计征的改革,在资源的开发环节植入节约、高效、深度开发的因子;逐步降低或取消长期以来财政对于电价、水价、气价、公共交通等方面的“普惠式”的巨额补贴,以求价格能真实地反映资源价值,这是全社会持之以恒地节约资源的根本之举;增加或提高因价格调整而影响基本生活的其低收入群体的定向补贴,为社会托底,维护社会的稳定和谐。四是大力支持与新能源使用相关的基础设施的建设,如城市电动力充电站、便捷高效的公共交通系统等。五是加大对于新能源技术开发的支持力度,如多晶硅材料的光电转化率、电动汽车电池技术等,化解新能源“飞入寻常百姓家”的前端瓶颈制约。

  总之,在中国大力推动经济转型升级、建设“美丽中国”的今天,财政作为国家治理的基础,在相当大的程度上对各部门、各行业发挥着引领和示范作用。必须切实转变过去财政以“补企业”、“补生产”为主的方式,更多地支持技术进步、建设相关基础设施、补贴消费、理顺资源品价格形成机制等,为促进创新、扩大内需、推动经济转型升级创造条件。所有这些,既是财政长远支持产业发展的正道,也是在新形势下财政转变职能、提高效率的切实之举。(作者冯俏彬)

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