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【分析】怎样才算好的产业政策?

导读: 现在中国已成全球最大的光伏生产国和使用国。但如果没有政府补贴,绝大多数光伏企业仍然无法自负盈亏。我现在有点担心新能源汽车可能会重蹈光伏的覆辙。

  政府是否应该采取产业政策、尤其是应该采取什么样的产业政策?这是关注经济发展的学者经常思考的一个重要问题。产业政策问题的提出,最初可能跟“市场失灵”问题有关。比如,创新成本高、风险大,收益却无法完全内部化,所以发展新兴产业比较难。这样,如果政府采取一些政策措施,也许可以帮助克服市场失灵。但这种干预到底是否有效,学界并无明确的结论。成功的案例当然有,但绝大部分产业政策不成功。二战后一些发展中国家支持的“幼稚产业”,历经几十年还没有成长起来。因此有学者质疑产业政策的价值:难道政府比市场更聪明?

  所谓产业政策,是指政府对特定产业的形成和发展所采取的政策干预,这种干预,既可以是各种形式的补贴,也可以是特定的行政与监管手段,总之是要帮助消除新兴产业发展的瓶颈。我不是研究产业政策问题的专家,不过最近一直在思考我国如何实现产业升级、跨越中等收入陷阱的问题。我是从克服市场失灵的角度来理解产业政策的逻辑的,市场能做的还是尽量留给市场。但有效的产业政策究竟长什么样?回答可能见仁见智。我关注的是如下五个方面:顺应市场、不限制竞争、谨慎干预、有退出机制和做事后评估。如果做不到这些,实行产业政策很可能会事倍功半甚至弊大于利。

  产业政策的必要性

  对产业政策的作用有争议,原因是多方面的,有理念的因素,也有执行的问题。有时候对同样的产业政策和结果,评价也不一致。比如对于产业政策对“东亚奇迹”贡献的评价,就存在分歧。查默斯?约翰逊(Chalmers Johnson)认为主要是产业政策提升了日本经济的劳动生产率和经济增长率,而希瑟?斯密斯(Heather Smith)通过对韩国和台湾的研究,却发现主要是市场开放而非产业政策的贡献。另外,香港崇尚自由市场,而新加坡强调政府干预。到底哪一个更好?好像也没有共识。甚至在不同的时期,大家的结论也不一样。

  国内一些学者对产业政策抱持怀疑的态度,这比较容易理解。我国每年都有产业政策,比如在2016年,政府决定要继续扶持节能环保、软件、云计算、装备制造和光伏等产业。但回顾一下历史,我们就会发现,成功的产业政策很少。最早的产业政策可能是计划经济年代以钢铁产业为核心的重工业化战略,林毅夫、蔡昉和李周认为这个政策的问题,在于违背了比较优势的原则。当时我国人多、资本少,发展重工业很难。即便以举国之力建立起来了,也无法在成本和质量两个方面实现可持续的竞争优势。

  改革开放以来,我国经济取得了惊人的成就,但产业政策似乎依然乏善可陈。要么浪费很多资源,不了了之。要么一窝蜂,在短时间内造成全行业过剩。前者的例子是现在各地方政府响应中央倡导的“大众创新、万众创业”,纷纷开办创业孵化器、高新技术产业园区和产业引导基金。各地的要素禀赋和比较优势千差万别,却要走同一条独木桥,运动式地搞创新,很难避免资源浪费。后者的例子是光伏产业,产能过剩问题已经十分突出。现在中国已成全球最大的光伏生产国和使用国。但如果没有政府补贴,绝大多数光伏企业仍然无法自负盈亏。我现在有点担心新能源汽车可能会重蹈光伏的覆辙。

  产业政策容易导致两极化的结果,可能跟我国的经济体制有关。中央出一个政策,上上下下都跟着跑。产业政策的边界不清晰,实际变成了举国体制的产物。不光地方政府很上心,银行也非常积极。很多银行根本不认真做尽职调查,看国家的产业目录放贷款。更重要的是,官员考虑的,是要有看得见、摸得到的举措,效果如何反而变得不那么重要。产业政策很少做事后评估,成功也好,失败也罢,决策官员不需要承担责任。

  我关心产业政策问题,主要是因为当前我国经济面临产业升级的挑战。近年经济增速持续下行,背后有周期性和趋势性因素的作用,但最大的变化是过去长期支持经济增长的劳动密集型制造业和资源型重工业失去了活力,现在迫切需要培养和发展新的有竞争力的制造业和服务业,支持下一个阶段的经济增长。所以,现在迫切需要做的,一方面是让已经失去竞争力的旧的产业转型、升级或者退出,另一方面是让新兴产业更快地形成并发展。但世界上绝大部分中等收入国家无法晋身高收入经济的现实,也表明产业升级之路十分艰难。

  产业政策能不能发挥一些积极的作用?我理解产业政策的目的,主要还是通过克服“市场失灵”,帮助化解新兴产业发展的瓶颈。当前我国新兴产业发展的障碍有很多,一是技术门槛。无论是新能源还是大数据,新技术研发的成本非常高,单个企业突破的难度很大。二是行业门槛。我国政府对很多产业实行严格的准入标准,特别是在医疗、文化和教育等领域,一般企业很难进入。三是退出门槛。有很多企业已经失去了竞争力,甚至已经沦为僵尸企业,但由于各种各样的原因,退不出。僵尸企业不退出,继续占用大量的资源,也是遏制新兴产业发展的重要因素。产业政策要从降低这些门槛入手,不同的新兴产业所需要的产业政策可能也不一样。

  目前全国有四个城市的创新、创业做得有特色:北京、杭州、贵阳和深圳,在这些地方的创新产业的发展过程中,政府所发挥的作用各不相同。在北京的中关村,高校、科研机构云集,发展高新产业有先天优势,政府主要是鼓励科技成果转化。杭州的的创新、创业的热潮主要是阿里巴巴的成功带动起来的,形成了一个良性循环的创新生态圈。贵阳发展大数据产业则主要是贵阳市政府推动的结果,贵阳除了电价便宜,本身并没不具备突出的优势。到目前为止最成功应该数深圳,已经从一个小渔村成长为中国的创新重镇,成就了一批诸如腾讯、华为和华大基因等全球领先的公司,靠的主要是有效的市场机制。

  互联网金融的经历

  近年来,我国的一些新兴产业发展很快,比如生物医药和智能机器,个别企业甚至达到了国际前沿水平。但如果要说已经全球领先的新兴行业,可能只有互联网金融。雷蒙德?佛农(Raymond Vernon)曾经提出产品生命周期理论,一个产品通常都会经历研发、生产、成熟、退出这样几个阶段。我国企业生产的大多数产品都是从发达国家引进来的,互联网金融可能是个例外。2004年支付宝上线,2005年宜信成立,我国的互联网金融迄今已经走过了十几个年头。从机构数量、业务种类、交易规模和客户群体看,我国的互联网金融已经在全球占绝对领先的地位。可以说,互联网金融给中国提供了第一次引领全球行业发展的机会。

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