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【深度】产业政策到底有没有必要搞

导读: 改革开放以来,我国经济取得了惊人的成就,但产业政策似乎依然乏善可陈。要么浪费很多资源,不了了之,比如现在各地方政府响应中央倡导的“大众创新、万众创业”。要么一窝蜂,在短时间内造成全行业过剩,比如光伏产业。

   改革开放以来,我国经济取得了惊人的成就,但产业政策似乎依然乏善可陈。要么浪费很多资源,不了了之,比如现在各地方政府响应中央倡导的“大众创新、万众创业”。要么一窝蜂,在短时间内造成全行业过剩,比如光伏产业。

  政府是否应该采取产业政策、尤其是应该采取什么样的产业政策?这是关注经济发展的学者经常思考的一个重要问题。产业政策问题的提出,最初可能跟“市场失灵”问题有关。比如,创新成本高、风险大,收益却无法完全内部化,所以发展新兴产业比较难。这样,如果政府采取一些政策措施,也许可以帮助克服市场失灵。但这种干预到底是否有效,学界并无明确的结论。成功的案例当然有,但绝大部分产业政策不成功。二战后一些发展中国家支持的“幼稚产业”,历经几十年还没有成长起来。因此有学者质疑产业政策的价值:难道政府比市场更聪明?

  所谓产业政策,是指政府对特定产业的形成和发展所采取的政策干预,这种干预,既可以是各种形式的补贴,也可以是特定的行政与监管手段,总之是要帮助消除新兴产业发展的瓶颈。我不是研究产业政策问题的专家,不过最近一直在思考我国如何实现产业升级、跨越中等收入陷阱的问题。我是从克服市场失灵的角度来理解产业政策的逻辑的,市场能做的还是尽量留给市场。但有效的产业政策究竟长什么样?回答可能见仁见智。我关注的是如下五个方面:顺应市场、不限制竞争、谨慎干预、有退出机制和做事后评估。如果做不到这些,实行产业政策很可能会事倍功半甚至弊大于利。

  产业政策的必要性

  对产业政策的作用有争议,原因是多方面的,有理念的因素,也有执行的问题。有时候对同样的产业政策和结果,评价也不一致。比如对于产业政策对“东亚奇迹”贡献的评价,就存在分歧。查默斯·约翰逊(ChalmersJohnson)认为主要是产业政策提升了日本经济的劳动生产率和经济增长率,而希瑟·斯密斯(HeatherSmith)通过对韩国和台湾的研究,却发现主要是市场开放而非产业政策的贡献。另外,香港崇尚自由市场,而新加坡强调政府干预。到底哪一个更好?好像也没有共识。甚至在不同的时期,大家的结论也不一样。

  国内一些学者对产业政策抱持怀疑的态度,这比较容易理解。我国每年都有产业政策,比如在2016年,政府决定要继续扶持节能环保、软件、云计算、装备制造和光伏等产业。但回顾一下历史,我们就会发现,成功的产业政策很少。最早的产业政策可能是计划经济年代以钢铁产业为核心的重工业化战略,林毅夫、蔡昉和李周认为这个政策的问题,在于违背了比较优势的原则。当时我国人多、资本少,发展重工业很难。即便以举国之力建立起来了,也无法在成本和质量两个方面实现可持续的竞争优势。

  改革开放以来,我国经济取得了惊人的成就,但产业政策似乎依然乏善可陈。要么浪费很多资源,不了了之。要么一窝蜂,在短时间内造成全行业过剩。前者的例子是现在各地方政府响应中央倡导的“大众创新、万众创业”,纷纷开办创业孵化器、高新技术产业园区和产业引导基金。各地的要素禀赋和比较优势千差万别,却要走同一条独木桥,运动式地搞创新,很难避免资源浪费。后者的例子是光伏产业,产能过剩问题已经十分突出。现在中国已成全球最大的光伏生产国和使用国。但如果没有政府补贴,绝大多数光伏企业仍然无法自负盈亏。我现在有点担心新能源汽车可能会重蹈光伏的覆辙。

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