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【视点】电力规划如何适应能源革命?

导读: 为了适应能源革命和电力市场化的改革方向,电力规划工作需要积极配合推进供给侧结构性改革,系统扎实推进电力工业转型和发展方式转变,对现有管理方式、管理体制、工作方法、工作内容等做出大的改变。

  电力规划是指导电力工业发展的纲领,一直以来都受到各级政府部门以及电力生产、运行、建设、设计、设备制造、科研等各相关领域的重视。电力规划有力地支撑了中国电力工业的快速发展,但在我国能源格局正在经历巨大变革的当下,仍有巨大的改进空间。

  我国电力规划严重滞后

  一直以来,我国电力规划存在严重滞后问题,主要表现在以下几个方面。

  规划管理工作严重滞后。1997年12月,新中国成立40多年后,电力工业部才编制和颁布第一部关于电力规划工作的原则——《电力发展规划编制原则》。2016年5月,国家能源局颁布了《电力规划管理办法》。

  规划工作成果发布严重滞后。近20年来,国民经济和社会发展5年计划(规划)纲要均按时发布,而电力规划目前查到只有电力部计划司1996年出版的《电力工业九五计划汇编集》和国家经贸委2001年发布的“十五”电力规划。

  规划结果误差偏大。我国从1949~2015年实施了12个五年计划。从“一五”到“五五”,发电量预测年均增速都在10%以上,最高为23.3%,预测速度偏差18.9%。

  从“六五”到“九五”,发电量预测年均增速调整到7%以下,除“九五”外,实际规划增速均高于预期。偏差最大的一次在“八五”,预测年均增速6.6%,实际10.2%,相差3.6个百分点,预测速度偏差54.5%。这一时期,我国开始由计划经济向市场经济转变,电力规划调节不灵,预测偏差过大的问题显现。

  “十五”期间,电力规划预测目标严重偏低,发电量预测年均增速5.2%,实际为13%,偏低7.8个百分点,预测速度偏差150%。2005年全国发电量25003亿千瓦时,装机容量5.17亿千瓦;而在电力工业“十五”规划中,上述指标仅为17500亿千瓦时和3.9亿千瓦,装机总量差了1.27亿千瓦。由于未见正式发布“十一五”和“十二五”电力规划,根据相关研究成果,预测2010年全国装机容量7.54亿千瓦,实际达到9.66亿千瓦,装机总容量高出2.1亿千瓦,相当于1995年全国装机总和。“十二五”期间,电力需求增速明显趋缓,而装机容量在发展惯性等因素的影响下,完成了14.9亿千瓦规划目标。“十二五”期间的电力发展情况,基本上是一种紧急刹车后的惯性结果,如果没有这个急刹车,预测误差将更大,目前全国装机富裕情况将更加严重。

  美国经验值得借鉴

  为什么电力规划长期以来预测与执行产生如此大的偏差,规划成果总不能及时发布,管理办法长期滞后于现实需要?其原因可能是多方面的,但究其深层次原因,是电力规划工作没有跟上市场经济发展的步伐。市场在资源配置中起基础性、决定性作用,但电力规划工作的观念、思路、管理体制、规划工作内容、方法等却没有及时加以改变和调整。

  我国电力工业在总量上已经超过美国成为世界第一,电力规划工作如何改变以适应能源变革,目前并没有现成的经验可以照搬,但其他国家电力规划的长处却有一定的参考意义。美国电力工业总量与我国最接近,更为重要的是,美国市场经济比较完善,电力市场已经建立20多年,且在能源转型方面取得较大发展。因此,美国电力规划工作中的做法虽不能完全照搬,但却可以学习、参考和借鉴。

  1992年美国国会制定《能源政策法》,要求放开电力输送领域,标志着电力市场正式启动。电力市场建立后,美国电力规划工作有三大特点。

  一是重视电力需求预测工作。美国能源信息署(EIA)整合石油、天然气、煤炭和电力等各部门信息,把电力需求预测作为能源需求预测的一部分,将电力工业作为能源生产、运输和消费路径之一进行综合规划,规划期长达25年。

  二是电源建设由投资主体自主决策。电力市场化改革后,在哪里建、何时建、建什么类型以及是否建电源都围绕着市场价格来决定。市场价格信号引导电源投资,发挥着传统电源规划职能。

  三是电网发展规划流程公开规范。北美电力可靠性委员会(NERC)制定发电和输电系统可靠性标准,每年发布规划期为10年的长期可靠性评估报告,协调各区域输电网发展规划。区域输电网发展规划则由美国独立系统运行机构(ISO)或区域电网组织(RTO)负责,制订规划编制流程与方法,经各州的公共事业委员会(PUC)审核后公开发布。

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