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中国大部分能源规划不是真正的产业政策

2016-11-08 08:48
FlappyBird
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  基于“市场失灵——政府介入”的基本方法论范式,要不要有产业政策的答案似乎是肯定的。

  以能源行业为例。相对于其他行业,能源领域各种安全、环境、社会公共目标交织,竞争程度更加有限。

  但,目前国内能源领域广泛存在的政府干预(以政府规划、通知、规定为主要形式),是否属于产业政策范畴,其实还值得商榷。探讨应该如何改造似乎更有价值。

  中国大部分能源规划与文件规定不是产业政策

  过去的能源规划与政府对行业的“指导”与管控(通常以政府规定或者通知的形式),经过很多年的发展,形成了自身的一套方法论,甚至是语言范式与修辞。

  典型的就是对各种电源发展的抽象形容词界定(比如煤炭要优化、这个要大力、那个要积极、其他要审慎)、对地区与能源品种的所谓“定位”(比如能源基地建设),对给定需求的供给方案的安排(比如2020年需求是个多大的“盘子”)与控制。落实到具体的工作层面,那么就是各种能源项目的结构、布局与时序等。

  这种范式很像“战场指挥官”或者“交通警察”,具有“振臂一呼、应者云集”的本领,所以也有“全国一盘棋”一说,而缺乏作为集体目标所必须的机制去激励相容的实现。

  这些内容在笔者看来,似乎并不属于产业政策的范畴,而是试图在组织或者控制市场,取消独立市场主体的决策权,伴随着巨大的扭曲与缺乏足够依据的干预。它可能存在着多种问题。

  问题之一,政府设计可能与相关利益群体的激励严重不相容。

  没有地区与能源品种甘愿被“定位”为限制发展区,煤炭也不会愿意被“定位”为“落后的能源”。这也是形容词之所以抽象的原因。

  如果没有对规划过程中各种利益集团潜在的“利益冲突”(critical competing interest)的有效考量,那么规划就无法得到预期的结果。

  不考虑这种利益冲突,规划执行必须遇到强烈的反弹,变成“墙上挂挂”。目前,多数能源项目的审批职权已经下放到省政府层面,对于各地方寻找适合自身的电力供应成本更低的方式,具有积极作用。

  问题之二,规划目标与行动的正当性,不具有明确价值标准。

  典型的就是“能源基地”的设计。

  成为“能源基地”与正常的地区经济发展与贸易相比,有任何区别?

  战争是存在各种基地的,比如“粮草基地”,“能源基地”,那是因为战争具有唯一的价值标准——前线取胜。前线取胜意味着一切,如果失败了,那么所有的投入就全打了水漂。所以,保证前线成为了唯一的追求目标。

  但是经济的发展显然不是这样,经济发展讲究的是质量、效率与发挥各个地区的比较优势。能源富集地区发展能源产业是禀赋优势。

  一个地区不需要成为另外一个地区的“基地”。一个地区即使需要通过大量的进口与调入满足自身的能源需求,也不需要并且在道义上也不能把任何其他地区变成“基地”。

  此外,通过说明政策的有效性,从而论证政策合理性的做法仍大量存在。

  政策的合理性(比如,任何政策都是有成本的,政策的合理性不在于是否有效,有收益,而在于是否收益大过了政策成本)、合法性(无追溯、刑罚对应、奖罚适当等)的论证仍旧在很大程度上缺失。

  问题之三,规划面临不确定性的宏观经济环境,设定不具有时空稳定性。

  比如,因为水电能减排、发电成本低(并不必然意味着用电成本低,比如外送2000公里),所以是“好”的;“好”的就要“积极发展”;积极发展意味着克服各种困难也要大力开发、使用。

  在这种思维方式的作用下,很容易对“好”的奖励过度,而对所谓“坏”的惩罚过度。这本质上是对连续问题的“二值简化”,产生了结论与逻辑上的错误。

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