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国务院发展研究中心陈清泰:产业政策已成为阻碍向创新驱动转型的障碍

2016-11-28 08:26
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  ●政府既是国有企业的管理者,又是产业政策的制定者和实施者。国有实体企业与国有金融企业保持着关联关系,再加上政府与国企关系的改革不到位,这就使产业政策不太可能公平对待各类所有制企业。

  ●中国的产业政策是有自己独立特点的,它没有明确的定义,实际上就是政府以行政力量干预产业的各种政策措施的一种综合。在我国经济发展追赶的早期,产业政策的实施有得有失,得大于失;经济发展追赶的中后期,产业政策的实施有失有得,失大于得。

  ●应对既有的产业政策进行系统地反思,按照发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的原则推进产业政策改革。

  最近一段时期,北京大学国家发展研究院教授林毅夫与张维迎两位国内经济学界重量级经济学家多次就中国的产业政策展开了隔空对话,引起了国内经济学界乃至政府部门的广泛关注,而这一轮学术争论的高潮就是双方11月9日在北大的面对面辩论。现在看来,林张之争仍然没有平息的迹象,而他们激起的话题也成为许多经济学家关注的焦点。国务院发展研究中心原党组书记、副主任陈清泰27日在参加由国家发展改革委国际合作中心主办的“中国经济与国际合作年会暨新‘巴山轮’会议·2016”时就对中国产业政策的引进和实施进行了反思,并提出了改革建议。

  不同时期

  产业政策的效应也不同

  陈清泰认为,最近关于产业政策的大讨论,最大的意义不仅在于澄清理论概念,更重要的是促进向创新驱动发展的转型。他表示,我国的产业政策是在三个条件下引进和推行的,回顾中国产业政策的背景可以更好地理解具有中国特点的产业政策。

  20世纪90年代初,中国工业经济的70%仍受国家计划控制,工业经济的70%为国有经济,民营经济还处于边缘地位。财政、税收、金融等市场化改革尚未启动,产业政策作为政府管理产业和企业的一种形式,与计划经济思维和管理方式能较好地对接。在真正意义上的市场主体都有待发育的情况下,实施产业政策基本不会触动政府主导生产要素配置的权利,不会动摇政府主导经济增长的地位。因此,国家计划管理退出并由产业政策来接手,就成为政府推进改革的一种可行的选择。产业政策引进后,几乎没有任何犹豫地被政府所接受,成为政府管理产业和企业的一种重要形式。

  进入90年代,中国进入了经济发展的追赶期,基础设施、基础产业、基础服务业和基本生活用品等产业的发展,和国土资源规划、政府公共管理职能相关,政府有一定的信息优势。以产业政策为抓手,政府可以有所作为。

  那时经济领域的主要主体是国有企业和国有银行,企业投资某种意义上是国家投资。政府既是所有者又承担着管理的责任,通过实施产业政策,对国有企业的投资、项目进行管理,政府和企业都认为较之刚性极强的计划管理是一种进步,很容易接受。

  在这三个条件下,政府很快地按照自己的理解、为我所用地接受了产业政策。所谓“为我所用”是指按照中国当时的需要,对企业的计划管理较快地过度到了国家计划指导下的行政审批。相比之下,政府减弱了对企业的直接干预,增强了企业活力,与当时的抓大放小、减人增效、政策性破产等配合,产业结构较快地得到了改善。

  到了90年代中后期“政府主导、依托国企、产业政策、大规模投资”的组合发挥了重要的作用,使我国以较快的时间走过了经济发展的追赶期。在计划经济转轨和经济发展追赶的前期,产业政策的正面效应应当肯定。

  我国产业政策的特点和问题

  陈清泰进而分析了中国产业政策的一些特点和问题。

  首先,产业政策分为横向产业政策与纵向产业政策。

  横向产业政策是指为保障产业发展而采取的普适性政策,如完善基础设施、人才培养、研发费加计扣除、知识产权保护、股票市场的开启、金融和资本市场发展等,为所有产业和企业的发展创造了基础条件,产生了好的效果。

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