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与分布式没关系?6大点解读光伏平价上网政策

1月9日,国家发改委、国家能源局联合发布了《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》(发改能源〔2019〕19号)(以下简称《通知》),提出“开展平价上网项目和低价上网试点项目建设”。一时间,“国家要停止对可再生能源进行补贴”的声音甚嚣尘上,如果再配上一个耸人听闻或唱高调的新闻标题……还真能让不少光伏从业者陷入恐慌。

但事实上,推进无补贴平价上网项目和对分布式光伏进行补贴并不矛盾,只是在指标管理方面有所差别。通俗地说,就是从2019年即将建设的光伏项目中,把不需补贴就能实现较高收益的项目择出来,由各省自行统筹管理,再把可利用的补贴资金分给剩下的项目,促进光伏市场健康有序发展。

从文件内容来看,即将推行的无补贴光伏项目主要包括以下几类:

1)省内大型全额上网项目。《通知》提出,在符合本省(自治区、直辖市)可再生能源建设规划、国家风电、光伏发电年度监测预警有关管理要求、电网企业落实接网和消纳条件的前提下,由省级政府能源主管部门组织实施本地区平价上网项目和低价上网项目,有关项目不受年度建设规模限制。有行业人士分析称,受融资成本限制,这部分项目的主要角逐者都是五大四小等央企、国企,普通中小企业很难参与,也没有焦虑的必要。

2)跨省特高压输电配套的光伏项目。从目前来看,特高压建设仍在继续,配套的风电、光伏新能源基地也没有中断,利好在于“按受端地区燃煤标杆上网电价(或略低)扣除输电通道的输电价格确定送端的上网电价”。

举个例子,如果是青海向江苏输电,发电企业可以按江苏省燃煤发电标杆上网电价减去特高压输电费用获取收益,比在青海当地直接上网更划算。对主管部门而言,发文的目的不是压缩可再生能源企业利润,而是希望在不需要国家补贴的前提下,让投资企业得到更多实惠。

3)就近消纳、直接交易的光伏项目。“就近消纳”看起来与分布式光伏类似,但在“隔墙售电”完全放开之前,普通光伏项目是无法参与的。典型案例就是山东东营的全国首个无补贴光伏发电项目示范基地,直接与当地用电大户交易,不需要国家补贴,因此只要当地电网公司同意即可备案建设,并免交未涉及的上一电压等级的输电费,对政策性交叉补贴予以减免,尽可能降低企业负担。

说完上面三类,大家应该放心了,自发自用、余电上网的工商业项目和户用光伏都不在其中,依然要等待主管部门发文明确2019年度指标和补贴力度,依然要等待《分布式光伏管理办法》正式出台。在关系到数十万从业者去留的问题上,没有人希望主管部门草率决定。

谈一下笔者对这份文件的理解,如有不当之处,欢迎读者批评指正。

1)发布《通知》是为了让主管部门了解光伏、风电的真实成本,降低期望值,理性提出各种附加条件。尽管发改委、能源局将无补贴项目的审批权下放到省级主管部门,但同时提出了“优化投资环境”的要求,地方政府需在土地利用及土地相关收费方面予以支持,不得将在本地投资建厂、采购本地设备作为项目建设的捆绑条件。之前光伏项目的收益率比较高,国家主管部门对地方政府的种种要求可以睁一只眼闭一只眼,随着光伏上网电价逐步降低,非技术成本需不断压缩,地方政府也要适可而止。

2)推进的难点在于土地、税费和电网支持。土地成本和税费方面,“关门打狗”的案例屡见不鲜,这里不再赘述,只希望地方政府能真正落实相关规定,营造良好投资环境。至于电网方面,最大的风险是弃风弃光和电价波动。《通知》强调,电网企业应确保项目所发电量全额上网,如存在弃风弃光情况,将限发电量核定为可转让的优先发电计划,风电、光伏发电监测预警(评价)为红色的地区原则上不再安排。从实际情况来看,弃风弃光现象在西北部分省区较为普遍,弃光率仍未下降到5%以下。《通知》明确允许在全国范围进行发电权交易,也可以帮相关企业挽回一定损失。只要交易价格合适,可再生能源企业的收入不会有大幅下滑。

另一个风险因素是电价波动。众所周知,平价的对象是燃煤发电标杆上网电价(包含脱硫、脱销、除尘补贴),每年都会有调整。随着煤电联动机制逐渐完善,调整的频率和响应速度都会加快。《通知》要求省级电网企业承担电量收购责任,按项目核准时国家规定的当地燃煤标杆上网电价与风电、光伏发电项目单位签订长期固定电价购售电合同(不少于20年)。相关专家认为,受市场供需格局收紧和运费上涨影响,煤炭价格稳中有升,短期(主要是春节后)可能出现季节性波动,但长期来看下跌空间不大,对应的煤电价格也不会有太大变动,发电企业无须担心。

3)“平价”和“无补贴”不能混为一谈。前面提到,“平价”是指光伏电价与煤电价格相持平,而“无补贴”是指光伏项目不需要国家可再生能源发电补贴。

继续举例,青海格尔木领跑者项目最低中标电价0.31元/kWh,低于当地煤电价格(0.32元/kWh),可以称为平价或低价上网项目。但考虑到青海电网与光伏企业结算的电价为0.2244元/kWh(主要参考水电价格),依然需要国家补贴,因此不属于无补贴项目。同样,山东东营的无补贴光伏示范基地,由于直接与当地用电大户交易,交易电价比燃煤电价高出许多,即使不要国家补贴,也不能称为平价。

4)有地方补贴的省份将率先开展。对浙江、广东等有地方补贴、电价高、消纳条件好的省区,光伏项目即使不要国家补贴也能有不错的收益。再加上降低用地成本、减免各项税费和政策性交叉补贴、通过绿证交易获取补偿、降低输配电费用、超出部分可再生能源电量不纳入“双控”考核等优惠条件,足以让很多人心动。

5)推进无补贴项目建设有利于让更多投资者、金融机构进入光伏产业。第七批可再生能源补贴目录只涵盖了2016年3月底前并网的光伏项目,第八批补贴目录何时启动组织申报尚未明确,相关投资企业不得不面对上亿元的“应收账款”。随着光伏系统建设成本不断降低,企业获取同样现金流(光伏电价中的煤电部分)所投入的资金明显减少,收益率有所提升,可以吸引更多投资者和金融机构参与。对他们而言,电价20年不变、优先上网意味着稳定可靠的现金收入,只要收益率达到要求,一定会积极参与。

6)平价上网不是终点。目前主管部门已经提出了“低价上网”的概念,2020年后光伏电价会降到什么水平很难预测,发改委、能源局也将根据各地区试点经验和风电、光伏发电的发展状况,适时调整2020年后的平价上网政策。届时如果光伏度电成本明显低于燃煤发电,一方面可能面临更多考核,带动储能等技术取得突破性进展,另一方面也可能推动电改走向“深水区”,释放更多红利。

7)普通分布式项目仍有补贴。先推出平价上网政策,主要是前期准备较为充分,有示范项目作为参考依据,同时,从某种程度上也降低了光伏从业者对国家补贴的心理预期。笔者始终坚信,在充分了解光伏市场发展和企业运行情况后,2019年光伏建设规模和《分布式光伏管理办法》都将正式出台,明确2018年6月1日至12月31日建成并网的光伏项目执行何种电价政策,给所有从业者一个最终答复。

作者:尹也泽

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