补贴“拖延症”

可再生能源发电补贴发放的初衷，本是一桩“有心栽花”的美事。然而回顾这些年的发展历程，却渐渐走成了“花开反成重负”的憾事。

2006年，国家开始征收可再生能源电价附加收入，并成为补贴资金的主要来源，可再生能源行业在政策和补贴的激励下得到了长足的发展，增长迅速。2012年，财政部、国家发改委与国家能源局出台《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》，发布了第一批可再生能源电价补贴目录，经过审核进入补贴目录的可再生能源项目，可以按规有序地拿到财政部发放的补贴。

从2012年6月至2018年6月，我国共下发了七批可再生能源电价补贴目录。其中，2012—2014年下发了五批，2016年8月下发第六批目录，第七批目录于2018年6月正式下发。

从时间上可以看出，补贴目录出台的间隔在不断地拉长。前四批项目申报并未出现大的滞后，在第五批开始出现滞后。从第六批可再生能源电价附加资金补助目录开始，可再生能源发电项目从并网到确定进入目录最快也要滞后一年半，可再生能源企业实际上拿到补贴需要两年甚至更长的时间，承受着巨额补贴拖欠。

“不知何时并网项目可以进入补贴目录，进入目录不知何时可以拿到补贴，拿到补贴不知道下一笔何时可以到账……”这些年来，可再生能源发电补贴目录一批批地出，补贴一年年地拖，企业面对着同步走高的成本压力，被拖欠的补贴只能计入应收账款，等待着有朝一日补贴可以实际到位。

目前，第八批补贴项目申报仍未开始，甚至有消息称财政部正酝酿停止第八批补贴目录申报，这意味着2016年4月并网的项目，已经超过3年仍没有进入补贴目录，甚至可能不会再有机会。

在国家计划发放补贴之初，并没有预想到会面临着如此之大的缺口。补贴拖欠的背后，有着可再生能源行业过快发展，和产业扶持政策弹性难以适应其节奏的矛盾。

原本国家发放补贴是为了鼓励可再生能源发展达到“及格线”，却没有想到可再生能源发展有如出人意料的“逆袭生”一般，竟超跑了如此之多。

中电联数据显示，截止2018年6月底，中国光伏总装机容量为156GW，而进入前七批进入可再生能源补贴目录的光伏电站规模共计约50GW，仅占目前中国总装机规模的32％。截止2018年6月底，风电累计并网196GW，进入目录的为140GW，约28％的风电项目未进入补贴目录。除此之外，还有部分生物质项目未进目录。

以发展迅猛的光伏为例，2016年3月份之后并网的光伏项目，均未进入可再生能源补贴目录。而到2018年底，我国光伏装机达到174．63GW。意味着有70％以上、总规模超120GW的光伏项目没有进入补贴目录。

2006年以来，经过6次上调电价附加征收标准，我国可再生能源附加费征收标准从最早的0．1分千瓦时，逐步提高至1．9分千瓦时，由国家财政年度安排的专项资金和依法征收的可再生能源电价附加来组成补贴资金池予以支付。

目前可再生能源补贴资金来源以电价附加为主（约80％），财政补贴为辅（不超过20％）。2015年之前，补贴仍在有序发放，而随着可再生能源规模发展和技术的快速进步，可再生能源尤其是光伏行业呈现了爆发式增长，补贴渐渐难承其重。

北京先见能源咨询有限公司董事长彭立斌曾发文表示，“产业高歌猛进的同时，由于产业扶持政策弹性难以适应技术进步的超常发展，补贴资金需求增长与社会承受力有限的矛盾，构成了补贴拖欠的基础环境。”

除可再生能源发展过快，可再生能源附加不能覆盖之外，可再生能源征收率也并不理想。2017年底，国家能源局在《关于政协十二届全国委员会第五次会议第4253号提交答复的函》中针对可再生能源发展中补贴拖欠等问题进行了回复。

根据文件，补贴拖欠的原因主要在于可再生能源补贴资金应收尽收的难度较大，实际征收率仅85％左右，缺口主要是自备电厂未足额缴纳电价附加基金，主要集中于新疆、甘肃、内蒙古和山东等地区。

对此，国家能源局表示下一步将会明确地方主体责任，加大可再生能源补贴资金的征收力度，但对于提高可再生能源电价附加征收标准的建议，在当时的情况下难度较大。彼时，我国可再生能源补贴拖欠额度已过千亿。中国光伏行业协会数据显示，截至2017年底，可再生能源补贴拖欠已累计达1127亿元。

这种背景下，众多依赖补贴的可再生能源企业困境求生，不乏借高息贷款的企业，甚至有部分企业资金链断裂导致停产，通过变卖下游电站以改善现金流状况成为不少企业的选择。

2019年6月19日，财政部公布为可再生能源电价附加收入安排的支出预算为886亿元。优先足额及时支付光伏扶贫、自然人分布式光伏、公共可再生能源独立电力系统等涉及民生的项目。对于其他发电项目，按照各项目补贴需求等比例拨付。

虽然这将有助于填补前七批项目大约三分之二的补贴缺口，但是还有众多未进入补贴目录的新可再生能源项目。彭博新能源财经估算，如不采取其他措施，补贴赤字将在未来25年给项目持有企业持续带来压力。

补贴拖欠转移法

受制于补贴拖欠，光伏电站投资运营商资金压力难堪重负，融资能力差的民营企业纷纷出售光伏电站断臂求生，而此时能够有能力接受这些电站的可能只有融资成本相对较低、承受能力较强的国有企业。

反观新能源的另一主角风电，尽管电站投资运营的以国有企业为主，但是同样由于补贴拖欠的问题，造成国家、电站投资运营商、设备供应商之间形成“三角债”的恶性循环。

在风电行业中，风电投资运营商拖欠供应商欠款已成为行业的公开秘密，这部分被拖欠的费用被称之为无息负债，尽管这部分资金对于投资运营商来说也属无奈之举，但对于供应商而言却是事关生死的巨大负担。“如果拖欠供应商30亿的应付款，那么一年就可以节省超过1亿的财务费用。”有人如此预测。

由于补贴拖欠，电站运营商无钱支付整机企业的设备费用，整机制造商又将压力向零部件供应商传递，如此恶性循环致使整个产业链出现诸多隐患。

以风电巨头金风科技为例，2019年一季度报显示，其应收账款超过164亿元，占总资产的18．94％。此外，有的企业应收账款占比总资产甚至超过30％。

一方面，由于费用的拖欠，部分供应商无法维持经营，资金链紧张，甚至断裂。另一方面，“三角债”导致的产业链相关企业的资金问题，使得产品质量问题愈发突出，到最后受害者仍然还是运营企业。

作为电站收购方和持有方，大型国企在融资能力上远优于民营企业，承受补贴拖欠的能力也更强。但是，随着审计规则的变化，大型国企面对补贴拖欠也显得忧虑重重。

在一次新能源闭门会议上，一位国企新能源负责人对于补贴拖欠显得忧心忡忡：目前《可再生能源电价附加资金补助目录》已经公布了七批，第八批的公布较之以往已经滞后，如果项目不列入目录之中，财务报表又该如何呈现？最近，我们和国家审计署进行了艰难的沟通，新能源拖欠的欠费要不要列入到企业的收入当中，如果不列入收入当中，整个行业可能会出现大范围的亏损。届时，整个新能源行业还会保持现在快速发展的态势吗？

在会计核算中，收付实现制是以款项的实际收付为标准来处理经济业务，确定本期收入和费用，能够真实地反映当年的预算收支实际执行结果。而权责发生制则是指在本期内已经收到和发生或应当负担的一切费用，不论其款项是否收到或付出，都作为本期的收入和费用处理。

后者在反映企业的财务状况时有其局限性。对于新能源企业来说，采用权责发生制——拖欠补贴确认收入，可能使企业的利润表看起来经营很好，效率很高，但在资产负债表上可能没有相应的变现资金而使企业陷入财务困境。

上述负责人还透露：“目前国家电网已经按照收付实现制进行财务报表的编制，而不是我们平时常用的权责发生制，南方电网很快也要这样做。”

对于很多的国企来说，补贴没有拿到，但是由于已经计入了收入，所以还要缴纳税费，甚至有的公司还要分红。有风电运营企业负责人无奈的表示：“补贴的钱没到手，却要先借钱交税，借钱分红。”

进入2019年，关于新能源，尤其是光伏、风电的补贴问题有了新的突破——新增补贴问题有了解决方案，通过《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》、《关于2019年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》确定了风电、光伏平价和竞价的发展方向，解决了新增风电、光伏项目的补贴问题，避免重蹈覆辙。

尽管目前新增补贴问题暂告一段落，但是对于巨大的存量补贴问题如何解决仍然是新能源头上的悬梁之剑。