六、各国净计量政策简介

目前世界范围内有多个国家颁布了净计量法相关的政策和计划，如美国、澳大利亚、荷兰等发达国家，以及南非、印度、菲律宾等发展中国家。下表显示了可再生能源非政府组织REN21在其2018年的全球状况报告中发布的已实施净计量的国家／地区列表。

表1： 全球已实施净计量的国家／地区列表（2018）发展水平国家高收入澳大利亚、巴林、巴巴多斯、比利时、加拿大、智利、塞浦路斯、丹麦、希腊、以色列、意大利、韩国、拉脱维亚、立陶宛、马耳他、荷兰、新西兰、沙特阿拉伯、新加坡、斯洛文尼亚、阿拉伯联合酋长国、美国、乌拉圭高中收入阿尔巴尼亚、阿根廷、巴西、哥斯达黎加、多米尼加共和国、加蓬、格林纳达、牙买加、黎巴嫩、毛里求斯、墨西哥、巴拿马、秘鲁、圣露西亚、圣文森特和格林纳丁斯、苏里南低中收入亚美尼亚、玻利维亚、佛得角埃及、加纳、危地马拉、洪都拉斯、印度、约旦、肯尼亚、莱索托、密克罗尼西亚、摩尔多瓦、摩洛哥、巴基斯坦、巴勒斯坦、菲律宾、斯里兰卡、叙利亚、乌克兰、越南低收入塞内加尔、坦桑尼亚 

以下是一些典型国家在光伏领域净计量政策的简要介绍。 美国截至2019年4月，美国已有45个州制定了净计量政策，要求公用事业向客户提供净计量。在不强制净计量模式的州，一些公用事业部门也会自愿向客户提供净计量服务。根据美国能源署（EIA）的数据，2018年美国有近200万客户参加了净计量计划，电力客户总数超过1．53亿。图九所示为美国各州净计量参与率的分布。

图九： 美国各州净计量参与率分布图 

今年7月，美国北加州清洁能源技术中心（NCCETC）发布了2020年第二季度的“50州太阳能”报告，其中指出，目前美国已有40个州以及哥伦比亚特区在第二季度采取了各类分布式太阳能政策行动，其中净计量政策有关的行动位居第一。

荷兰2004年荷兰向住宅太阳能市场引入了净计量法。2020年，荷兰经济事务和气候变化部长Eric Wiebes决定将本应于2023年到期的现行住宅光伏净计量政策延续到2032年底，但计划在七年内以每年9％的下降速度逐步减少对净计量客户的补贴。从2031年开始，居民系统向电网输送的多余电力将不再被支付任何补贴费用，以此鼓励光伏发电的自产自消并减少电网馈入。 

意大利政府在2013年初宣布其净计量电价补贴方案将仅限规模小于200kW的光伏系统，同时在新的政策中简化了净计量的申请手续，并要求系统设计需更加标准和规范。净计量电价方案可被用作上网电价补贴方案的补充，根据净计量方案，电网公司根据进出用户建筑的净电量结算用电费用，即用户在发电高峰时段送入电网的电量和用电高峰时段从电网抽取的电量在计算用电量时可以相互抵扣。

泰国泰国的大都市和省级电力部门已经于2019年针对发电量达10千瓦的住宅光伏装置启动了一项净计量计划。该计划的申请必须提交给泰国的能源监督管理委员会办公室，而该机构也将购买屋顶系统产生的剩余电力。净计量电价（期限设为10年）为1．68泰铢／千瓦时（约0．052美元／千瓦时），低于3．80泰铢／千瓦时的居民电价。 

印度印度在光伏发电方面设立了雄心勃勃的目标，目标是到2022年达成100GW安装量，其中40GW预计来自屋顶太阳能发电。为达成该目标，政府出台了包括净计量政策在内的多项激励措施，但各州之间的政策存在一定的差异。在加入净计量项目前，消费者必须先通过配电公司的审查。获得批准后，消费者才会与公司之间签署协议，并安装所需的计量仪表。

净计量政策面临的挑战净计量政策作为一种政策工具对于促进分布式光伏发展的效果得到世界各国的广泛认同，但是该政策的设计必须要面对几个重要的挑战。一、电网公司的赢利模式受到挑战。在净计量模式下，电网公司从家庭等小型用户所能得到的电费收入大幅减少，但我们都知道，面向小型用户的配电网建设要耗费很大的投资。电网投资配网而不能得到收入，势必削弱电网公司的积极性，甚至会大幅减少对配电网的投资。如果电网公司的投资和经营不能持续，净计量政策赖以存在的物理基础将会被极大动摇。二、上网电量的计价问题。以斯洛文尼亚为背景，在新的净计量模式条例下，政府开始对分布式电源高于用户消费量的反向馈电进行结算和补偿。如何设置并网电价，其中有多少是政府的绿电补贴率？ 

如果补贴额过高，会加重政府的财政压力，并有可能造成安装屋顶光伏的冒进，而过低的补贴可能又不足以刺激用户。多个采用净计量模式的国家，如荷兰、印度在政策发展中期都遇到了类似的困境。荷兰于2004年向住宅太阳能市场引入净计量法，制度实施伊始用户便可以获得来自政府的全价，全量余电上网补贴。然而，过度刺激的市场大大加重了政府的财政负担。因此，2018年，荷兰的经济事务和气候变化部门决定于两年后取消净计量模式，并实施新的可再生能源政策。尽管2019至2020年间迫于市场的需求，政府多次改口并最终决定保留此项目，但针对用户的补贴费率却有了较大的变化，即以每年9％的速度，于2032年削减补贴费率至计量点零补贴。

印度也采取了类似的方法计划逐步减少在2014年以来蓬勃发展的光伏净计量项目上的支出。削减净计量费率将延长项目参与者的投资回收期，并减少一部分潜在人群的参与度。当然，也降低了政府的补贴负担，使政府的补贴政策更具稳定性。三、净计量费率可能造成新的不公平。用电公司为家庭开出的电价账单中，不仅包含实际物理用电的费用，还包括电网维修保护、更新，及电站设施服务费等（此处统称为附加费）。一方面，不管是以零售电价进行现金补贴或是直接奖励账单额度，由于净计量用户只为其超出绿电以外的网电用量支付费用，他们实际上并没有向用电公司支付其使用电网取电、输电服务产生的费用，即附加费。因此，这部分额外的费用将会被分摊到整个地区电网用户的账单中，无形中加剧了那些本就无力负担屋顶光伏装置的用户的用电压力。

当然，从另一方面来说，净计量用户可以在一定程度上减少电力公司升级输电线等基础设施的成本及在传输过程中的损失，在电网负荷紧张时甚至能承担一定需求响应和辅助服务的功能。因此，为这些用户减免附加费，并提供全价补贴是合情也合理的。针对这类补贴费率的公平性问题，美国加利佛尼亚州最新的净计量模式（NEM2．0）对之前净计量的全价补贴作出了一定的调整。在最新的条例下，电价账单中辟出了一个新的组成部分，叫做不可旁路费用（non－bypassablecharges，NBC）。净计量用户在将电能回输给电网时，账单中的这一费用将不能作为信用额度获得，即需要由用户自行支付。但该费用较低，通常为2～3美分／kWh（相比之下，加州的平均电价为16．7美分／kWh），因此在总账单中所占比例较小，用户仍能获得大部分的补贴。两相权衡，既引入了一部分不可补贴的基础设施建设费用，又没有大幅度损害净计量用户回酬，这可以看作是加州的公用事业公司对解决费率公平性问题的一次有效尝试。

总结净计量模式促进屋顶光伏等分布式能源发展的成效已经在多个国家的实践中得到了验证。由于光伏系统的成本已经大幅度降低。各国政府在推进、改革净计量模式时的财政补贴负担有所降低。政府在政策设计中可以通过限制电网中可接入屋顶光伏的最大容量或调整补偿费率来补贴规模适宜的自发自用率较高的小型分布式光伏，而避免分布式光伏追求更大规模。

七、对中国光伏政策的启示

1、中国对于光伏等分布式可再生能源的发展一直没有推出过净计量政策。2、中国的光伏度电补贴政策近年来迅速降补，2020年户用分布式光伏的度电补贴已经下降到8分钱。在未来，光伏成本还将有进一步下降的空间的情况下，在户用分布式光伏度电补贴很可能降为零的情况下，分布式光伏的发展面临很多不确定性。3、中国在2060年碳中和目标的背景下，有必要针对光伏修订发展规划和，大幅提高发展目标。清华大学能源转型与社会发展研究中心倡议2035年实现每人光伏一千瓦。该倡议的总目标之一是2035年实现14亿千瓦光伏装机总量。现在看来这个目标非但不激进，而是2060年碳中和目标的一个重要支撑，需要设计与此因应的政策体系。4、为了促进分布式光伏稳健而快速的发展，采用净计量政策来补充或替代当前的分布式光伏的FiT电价制度，已经有很强的必要性甚至迫切性。5、充分借鉴国外实施净计量政策的经验和教训，优化政策设计。对于中国“自发自用、余电上网”的政策进行补充和完善。净计量政策下的第三方参与要明确法律保障。虚拟净计量在中国也很有必要尝试。6、统筹研究，规避风险。要系统地研究净计量法全面实施过程中的各种风险点，包括对电网公司的影响，对配电网投资的影响。对社会公平性的影响等等。以使净计量政策出台时，能够较好地平衡各方利益，化解潜在的风险。

本文研究团队：清华大学能源转型与社会发展研究中心每人一千瓦光伏团队斯洛文尼亚现场考察人员：何继江  清华大学能源转型与社会发展研究中心 樊铁男 德国柏林工业大学本文研究与撰稿：

李若水 美国杜克大学

周晋羽 德国德累斯顿工业大学

本文终稿编辑：何继江

参考资料

公众号简介

何继江

清华大学社会科学学院能源转型与社会发展研究中心常务副主任

清华大学科技与社会研究中心副主任

清华大学社会科学学院博士

清华大学能源环境经济研究所博士后

清华MBA校友能源环保协会副会长

这是何继江的个人微信公众号，也发布能源转型与社会发展研究中心研究团队的原创文章。

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