关于鼓励建筑安装光伏与建筑节能措施协同的创新政策的建议

2021-03-18 08:56

2021年度全国人民代表大会建议摘登

关于鼓励建筑安装光伏与建筑节能措施协同的创新政策的建议

建议承办单位：住建部、能源局、人民银行

一、意大利和德国鼓励建筑安装光伏与节能措施协同的政策效果良好

自2006年起，意大利已经出台鼓励建筑安装光伏与能效节能措施协同的减税政策（Ecobonus），将使用可再生能源供能以及房屋保温隔热两个方面结合起来，规定了提高住宅能源效率干预措施的范围和减税率。在房屋的干预措施达到相应的能效等级后，将按其规定的减税率确定减税额度，分为10个等额的年度减税。由于前期政策卓有成效，在2020年针对新冠疫情的重新启动案中进一步加强了该减税政策的激励幅度（Superbonus 110），并将减税年限缩短为5个等额的年度减税。法案规定，在达到一定的能效等级的前提下：1．与能效提升相关的光伏和储能系统的税收减免从50％提高到110％；2．与能效提升相关的太阳能集热系统的税收减免从65％提高到110％。

意大利政府通过年度分摊的税收减免政策和安装费用10％的额外奖金发放，减少了财政负担，同时充分调动起了居民、政府、干预措施的承包商和银行等信贷机构之间的资金流动，建立了一个公开统一的良性运作交易市场。Superbonus 110政策对于意大利家庭来说是一项回报可观的投资理财项目，因为他们也可以选择将抵免税额从一开始就转移给银行等信贷机构，这使得免费对房屋进行节能改造成为可能。由于超级奖金110％和其他类型的税收减免激励措施，意大利在2019年节省了2．5亿欧元的能源费用，减少二氧化碳排放量超过290万吨。截止2019年12月，共进行了约11200次干预措施，总共节省了3．7 Mtoe的能源使用，包括电力（29％），热力（7％）和燃料（30％）。

德国政府从上世纪 90 年代初开始推进住宅节能改造。《建筑能源法》（GEG）规定，供暖和制冷能源需求的15％必须由可再生能源满足，这允许多种建筑能效提升技术的组合。如果单独使用光伏系统，其额定输出功率至少为建筑物的能耗量的15％。德国政府制定的配套政策包括联邦政府和州政府出台的建筑节能改造技术法规或管理办法，各级财政或政策性银行（如德国复兴信贷银行KfW）支持建筑节能改造的贷款优惠，对建筑物光伏发电上网给予高额上网电价等。建筑节能改造中的一个重要激励方面是通过“二氧化碳减排的建筑节能改造项目”（德国复兴信贷银行资助项目）和促进采暖市场“使用可再生能源的市场激励项目”（MAP），等对建筑节能改造项目给与资助和补贴。德国也采用税收补贴方式支持建筑节能，税收补贴每年的资助金额总计达到 10 亿欧元，补贴项目的时效为10 年。除了资助自住的产权住宅，也资助已租赁的产权住宅。补贴项目既可以采用单项节能措施，也可以采用整体节能方案。

二、政策建议

1、建议制定推动建筑能效集成光伏干预措施的退税政策，并完善建筑能效认证体系。

相比于在光伏领域的补贴政策，五到十年制的退税政策不仅能够减少政府的财政压力，还能在推动提高能源效率的同时，促进建筑领域光伏市场资金的良性循环。退税政策的基石是一个成熟的建筑能效等级认证体系，建议强化对绿色建筑、超低能耗建筑、既有建筑改造等建筑能耗评价方法，加强第三方评价机构的监督管理，出台专门的评价机构管理办法。

2、建议出台集成的融资政策，推动高能效建筑建设。中国应积极开发高能效建筑发展领域的金融产品，确保光伏发展的良性市场秩序。在中国转变经济发展方式，推动高质量发展的背景下，绿色债券、绿色信贷、绿色基金等绿色金融产品在建筑节能与绿色建筑发展过程中起到一定的推动作用。

3、建议中国普及热计量政策，并配套后期监管政策。中国普遍按照面积收取供暖费用，这样造成了热量使用的浪费。通过财税政策等激励办法以及强制手段，促使供热公司实行热计量方式，使改造取得最大成效。监管部门也要对未来的维修和后期管理明确权责。

4、推行依托银行开展的退税发放政策，并配以完善的风险调控政策。由于高收益率也会带来较高的风险率，在设计建筑能效相关的退税政策时也必须完善配套政策，发展绿色保险等其他金融产品，发挥保险产品的信用保障与风险控制作用，形成与信贷、债券等金融产品的联动机制。

建议提交人：

姜希猛，第十三届全国人民代表大会代表，乐山太阳能研究院院长。

研究支持团队：

清华大学能源转型与社会发展研究中心：

王碧辉、张慧文、何继江

2020年度提案有：

关于实施人人光伏发展战略，推进能源革命的建议

明确中远期低碳发展目标的建议

光伏电站建设开展生态招标制的建议